对话人
安徽财经大学法学院副教授 张运书
中南财经政法大学法学博士 叶 强
《法制日报》记者 王 阳
景区分类非常庞杂
记者:目前我国的景区是如何分类的?
张运书:我国景区的质量等级划分有具体的规范性标准,如国家标准《旅游景区质量等级的划分与评定》《旅游度假区等级划分》,而景区分类没有规范性标准,方法比较混乱。例如,按照景区的核心资源,景区分为自然景区、历史人文景区、现代游乐园区、乡村园区等。
严格地讲,国有及国有控股景区、集体民营景区及集体民营控股景区并不是对景区的分类,而是从企业所有制性质及经营模式的视角,对景区类旅游企业的划分。按照我国当前的自然资源所有权立法模式,自然景区所有权人包括国家和集体,地方政府和农村集体组织通过成立景区类旅游企业来经营其所有的景区。从这种意义上讲,国有景区就是景区类国有旅游企业,集体景区就是景区类集体所有旅游企业。为了提高国有景区或集体景区的专业化经营水平,增强他们的市场适应能力,景区类国家或集体旅游企业多数采取混合所有制改革模式,旅游金融资本参与旅游企业混合所有制改革,按照旅游企业资本结构中控股资本的性质是国有还是民营,产生了国有控股景区、民营控股景区。还有一些集体旅游企业采取景区经营权转让改革模式,集体组织将其所有的景区经营权转让给民营主体,这就产生了集体民营景区。
叶强:根据新国标《旅游景区质量等级的划分与评定》,旅游景区是以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域……包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区。
由于“景区”内涵的不确定性以及景区管理体制的复杂性,当前关于景区的分类也非常庞杂。从所有权的归属来看,景区可以划分为国有景区、集体景区和民营景区；按照各种所有制经济在景区资产中的构成比例,又可以将景区划分为国有控股景区、集体控股景区和民营控股景区。在相当长时间内,我国只存在国有景区和集体景区。自1992年10月党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标之后,1997年国家旅游局正式提出了“政府主导型”旅游发展模式,积极引导民营企业投资开发旅游资源。民营企业通过买断经营权、租赁经营、合作开发等方式逐步介入或准备介入旅游景区的经营市场,改变了景区原来相对单一的产权结构,也为国有景区和集体景区探索所有权与经营权相分离提供了有益的经验。
景区具有多重职能
记者:景区门票为什么会有政府定价、政府指导价和市场调节价三种定价方式?
张运书:根据我国价格法的规定,价格形式包括市场调节价、政府指导价和政府定价。到底实行什么样的价格形式,关键取决于相关市场价格形成机制和市场竞争机制是否健全。如果相关市场存在高度垄断行为,价格形成机制失灵,就需要政府公权力的干预,采取政府指导价和政府定价。如果相关市场价格形成机制和市场竞争机制健全,由经营者自主制定价格,政府只需要充当“守门人”角色,不需要干预价格市场。
景区门票价格之所以包括市场调节价、政府指导价、政府定价三种形式,主要是我国景区大多具有经济开发、资源保护和公益性服务多重职能,并且许多旅游资源具有自然垄断性质,这就导致景区旅游资源的价格形成机制千差万别,因而,景区门票价格采取三种定价形式。一般而言,经济开发型景区或景点实行市场调节价,资源保护和公益服务为主要职能的景区或景点实行政府定价或政府指导价。
叶强:法律之所以规定部分景区要实行政府定价、政府指导价,这是与这些景区的自身特点相关的。利用公共资源建设的景区,是指以自然景观和文化景观等公共资源为依托建设的自然景观类景区和文化景观类旅游景区,包括世界遗产、自然保护区、文物保护单位、历史文化名城等。利用公共资源建设的景区不包括主题公园、人造景点、旅游度假区等商业开发型景区。这些景区大多具有弘扬民族精神、继承历史文化、为社会公众提供休闲娱乐等公益性的功能。由于这些景区具有不可替代性,无法实现完全的市场调节,对这类景区的门票价格应当由政府价格主管部门根据国民经济发展水平、社会承受能力以及景区不同情况,分别分类实行政府定价或者政府指导价。
而对于那些不依托所在地传统的旅游资源,而是依靠国有企业或者民营企业投入资本、土地、文化创意等旅游发展要素产生的景区,如欢乐谷、环球影城、万达文旅城等,就应该按照市场调节来形成门票价格。因为这些景区一方面具有很强的可替代性,另一方面企业经营自负盈亏,具有较大的风险性,可以实现完全的市场调节。
应兼顾经济效益社会效益
记者:在游客希望景区门票降低和景区运营方希望门票盈利中,如何找到一种均衡?
张运书:从利益表达视角看,景区门票的价格不仅反映景区经营企业的经济效益,还反映社会效益。从经营目标定位来看,景区门票的价格反映景区经营企业的经营目标到底是以经济人目标为本位,还是以社会人目标为本位。从我国企业立法的发展历程来看,赋予企业社会责任已成为一种趋势。虽然我国已有企业社会责任立法,但仅具有宣示价值,没有强制约束力。
为了均衡景区经营企业和游客之间的利益诉求,应当从确立景区分类管理模式和构建利益分享机制两方面建章立制。目前,政府主管部门主要通过调控国有景区的政府指导价来缓解景区经营企业和游客之间的利益冲突,这种做法仅具有短期效应,并不利于营造公平的交易环境。首先,按照景区的功能定位确立景区分类价格管理模式。如果是经济开发型营利型法人就应当实行市场调节价,而不能捆绑过多的社会职能。如果是资源保护或公益服务型非营利型法人或事业单位,就不能以营利为经营目标,按照景区经营成本实行政府指导价或政府定价。其次,构建利益分享机制。按照景区经营企业降低门票价格为区域经济发展作出的贡献率,通过财政补贴的形式向景区经营企业进行利益补偿,这样才能激励景区经营企业自觉调低门票价格。
叶强:从学界关于门票价格的研究成果来看,门票价格受多种相关因素的影响。虽然门票形成机制相对复杂,但仍然是有规律的。首先,确定景区门票定价的价值目标。综合来看,主要有利润最优、生态承载最优和社会福利最优三种目标。然后判明景区的内部自身因素和外部影响条件。内部自身因素主要包括景区级别和管理体制、产品类型和景区面积,外部影响条件包括微观的行业环境、中观的产业环境和宏观的经济环境。最后运用经济学方法测算出门票价格。同时还应建立门票价格的动态调整机制。
目前学界关于门票价格的研究还相对不足,为此呼吁学界包括经济学、行政管理学和法学等多领域的专家学者参与进来,加强对门票价格的研究,而不能简单地主张免费或者低价。
稿件来源: 法制日报——法制网
